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中介機構如何助力行政事業單位做好預算績效管理
發布者:信息部 發布時間:2019-09-03 瀏覽次數:

    隨著財政體制改革的不斷推進,運用績效管理推動政府提高效能已是必然趨勢。預算績效管理是強調以支出效果為導向的預算管理模式,是政府績效管理的重要組成部分。2018年9月發布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出“構建全方位預算績效管理格局”的要求,其中多次提及引入第三方機構參與預算績效工作的必要性。

    借著這個東風,我們捷宏普勤事務所今年也陸續承接了幾項行政事業單位預算績效管理評價工作,筆者通過參與的項目和大家分享一下中介機構如何通過項目預算績效評估這個切入點,結合單位內控機制去介入單位預算績效管理全過程,以達到助力行政事業單位提升績效管理工作的目標。

 

一、行政事業單位預算績效管理中存在的共性問題

1、預算重申請,輕執行,缺乏內部監督機制

    行政事業單位普遍存在重視預算申請、輕視預算執行的問題。在前期預算申請環節,對項目未進行深入研究論證,僅僅是為了取得更多的項目資金而夸大申報。業務部門存在預算編制準確性不高、編制數據依據不充分、估算籠統等問題。

    在預算執行環節,執行過程進度緩慢,缺乏計劃性和節點控制,導致期末預算資金結余量大,造成項目執行進度與預算執行進度分離的現象。還有部分單位年終為完成預算支出,突擊用錢,個別單位甚至存在“以撥代支”現象。

    在預算執行過程中由于主體責任不明、管理制度不完善、內部流程不順暢等原因影響工作進度。由于項目執行過程中未建立有效監督機制,往往到年終評價時才發現問題。對預算執行結果也沒有考核管理辦法和問責機制,導致預算執行落實不到位。

2、績效管理制度不完善,缺乏績效評估經驗

    績效管理未建立制度或制度空泛,缺乏有效的硬約束條款。預算編制業務部門缺乏對項目計劃、預計工作量、市場價格、預期效果等基礎材料的搜集、調研等依據,預算編制時未同時建立本單位預算績效管理目標和評價標準。項目未達到計劃進度或預期效果不佳,無法達到既定績效目標時,單位缺乏對預算執行進度和質量的跟蹤檢查,預算出現重大偏差往往歸咎于資金下達時間晚,受審批程序影響等外在因素。

    部分單位的績效評估工作交由財務人員完成,財務人員受專業知識限制或不熟悉具體項目實施流程往往對績效評估力不從心。

    以上種種均會導致預算績效評估工作流于形式,更妄論對于評價結果的運用了。

 

二、第三方中介機構助力績效管理

    績效管理中第三方中介機構可以參與到項目的事前績效評估、事中執行跟蹤、事后績效評價和結果應用結合的整個過程。因此,要求第三方機構能夠提供長期多環節的持續性服務。以單位項目績效管理為例,第三方機構可以提供以下服務:

1、預算編制階段的重點是完善項目庫管理,建立事前績效評估機制進而設立合理適當的績效目標。

    行政事業單位根據其特定管理職能,財政專項資金的撥入具有種類多及持續性等特點。因此可建立項目庫管理,將未來3-5年的規劃事項按照輕重緩急、預算資金充裕程度等要素進行篩選,避免預算的盲目性。同時在編制預算前,要進行科學的可行性調研評估,降低項目的不可操作性因素及執行過程中的風險等。具體項目還應結合單位實際情況設置項目績效目標,將績效目標作為預算安排的前置條件。

    在此階段第三方機構可以提供事前績效評估服務,包括項目的可行性研究、成本預測、設立項目績效目標等內容。對于可能出現的問題和不利因素,在事前及時糾正,避免因預測不準或計劃不周造成經濟損失或效益不高。

2、預算執行階段結合內部控制,實施績效運行的跟蹤監控

    整個預算執行過程中涉及到多個環節,關鍵業務環節、關鍵業務崗位需符合內部控制要求以保證業務過程的合規性。整個預算執行過程,需對資金運行狀況和績效目標預期實現程度實施監控、分析,查明阻礙進度的原因及早介入糾正。

    在此階段需要第三方機構的深度介入,既如同內部審計機構一樣熟悉單位業務行為,同時又不受內部關系限制,保持相對的獨立性及客觀性。

3、績效評價和結果運用

    目前各單位引入第三方機構開展的績效評估工作多數是在項目執行完畢階段,但在此階段,中介單位可能會面對單位對項目并未設立績效目標,或雖設立但績效目標不適當等情況。此時需要第三方機構反復與業務部門溝通,重新明確項目的評價對象、范圍,在既有現狀下建立初期績效評價模版,以檢視項目完成情況為基本目標,避免績效評估工作開展初期因基礎薄弱造成項目人員對績效評估工作的抵觸。

    第三方機構參與項目成果的績效評估工作,可以幫助單位把工作重心放在對評價結果的應用和決策上,進一步健全績效評價結果反饋、整改制度,形成績效管理工作的良性循環。

 

三、績效工作的難點

1、建立績效指標庫

    績效指標是績效評價的核心,缺乏績效指標將導致無法量化評價項目使用效果。第三方機構應避免走入將合規性當作績效評價重點工作的誤區。

    財政部頒布的相關文件提供了共性指標的參考性框架,各地政府部門、各第三方機構都在積極響應建立指標庫,對于第三方機構而言指標庫的質量將直接關系到業務的核心競爭力。不同地區、不同發展階段的經濟社會環境,決定了對同一項目的評價缺乏統一標準,因此,第三方機構項目數量累計的速度,指標信息的積累將導致在形成成熟經驗和模式的過程中是否能奪得先機,進而成為地區性、行業類預算績效管理業務的范本及行業標準的制定者。

2、需要突破財務審計人員固有的專業局限

    績效服務的第三方機構中多以會計師事務所為主,會計師事務所具有豐富的審計實務經驗以及累積的大量行業數據,可以運用于不同領域和項目制定指標評價標準,這其中熟悉政府審計業務的會計師事務所在對財政政策的精準把握理解上將更擅長。但必須看到受行業固有局限性限制,在參與到績效管理工作服務中時需要有提升高度及廣度的認知,績效評價是站在單位層面,對資金使用的經濟性、效率性和效益性的評價,既要能發現問題,更要能從宏觀及更高層次上提出建議,為行政事業單位的績效管理工作提供高標準的幫助。

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